La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 7 janvier 2021 votre demande de conseil relative au caractère communicable de la copie des trois rapports d'inspection relatifs à un élevage de porcs :
1) le rapport d'inspection au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) pour lequel aucune suite n'est prévue au titre du code de l'environnement ;
2) à la suite de la mise en demeure adressée à l'exploitant en raison des non conformités relevées, les deux rapports d'inspection au titre de la protection animale et de la pharmacie vétérinaire, pour lesquels l'issue de la procédure administrative initiée à la suite de l'inspection sur site est conditionnée aux suites que l'éleveur va réserver à ladite mise en demeure.

La commission rappelle que, selon les articles L124-1 et L124-3 du code de l'environnement, le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues, reçues ou établies par l'administration s'exerce dans les conditions définies par le titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions du chapitre IV du titre II du livre I du code de l’environnement. A cet égard, les articles L124-4 et L124-5 de ce code énumèrent limitativement les hypothèses dans lesquelles l'autorité administrative peut rejeter une demande tendant à la communication d'informations relatives à l'environnement.

Elle précise, en premier lieu, que si, en vertu de l'article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, sont en principe exclus provisoirement du droit à communication les documents préparatoires à une décision administrative, jusqu'au jour où cette décision intervient, et que le II de l'article L124-4 du code de l'environnement permet de rejeter une demande portant sur des documents en cours d'élaboration, aucune disposition de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement ou de ce chapitre, qui en assure la transposition, ne prévoit, en revanche, la possibilité de refuser l'accès aux documents qui s'inscrivent dans un processus préparatoire à l'adoption d'une décision administrative qui n'est pas encore intervenue, dès lors que ces documents sont eux-mêmes achevés et que la demande est formulée dans le cadre de la recherche d'informations relatives à l'environnement.

En second lieu, elle rappelle qu’une information environnementale, lorsqu’elle se rapporte à une personne morale, est non seulement communicable à l’intéressée mais aussi à toute autre personne qui en ferait la demande, sur le fondement des articles L124-1 et suivants du code de l’environnement, sans que l’exception prévue au 3° de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration ne puisse s’y opposer, dès lors que cette information est détenue, reçue ou établie par les autorités publiques mentionnées à l'article L124-3 du code de l'environnement ou pour leur compte.

En conséquence, la commission estime que le document mentionné au point 1), qui, eu égard à son objet, porte sur des informations relatives à l'environnement, est communicable à toute personne qui en fait la demande en application des articles L124-1 et suivants du code de l'environnement et de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration. Elle précise qu'en application des principes qui viennent d'être rappelés, ce rapport aurait également été communicable, sans délai, s'il avait conduit l'administration à prendre une décision et que cette dernière n'était pas encore intervenue.

S'agissant des rapports d'inspection mentionnés aux points 2), intervenus en matière de protection animale et de pharmacie vétérinaire, la commission, qui considère qu'ils ne relèvent pas du régime de l'accès à l'information environnementale, rappelle qu'ils constituent des documents administratifs en principe, communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve, le cas échéant, des secrets protégés par l'article 311-6 de ce code, notamment de l'occultation préalable des mentions susceptibles de porter atteinte au secret de la vie privée, portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ou faisant apparaître le comportement d'une personne, y compris une personne morale, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, ce qui doit, en principe, conduire à l'occultation des mentions faisant état de non conformités.

Elle précise également que, ainsi qu'il a été rappelé, les documents préparatoires à une décision administrative sont en principe exclus provisoirement du droit d'accès défini par le livre III du code des relations entre le public et l'administration aussi longtemps que cette décision n’est pas intervenue ou que l'administration n'y a pas manifestement renoncé, à l'expiration d'un délai raisonnable.

Revenant sur sa doctrine antérieure (conseil n° 20080116 du 10 janvier 2008, avis n° 20131868 du 25 avril 2013 et avis n° 20132465 du 26 septembre 2013), la commission estime qu'en matière de police administrative, le caractère préparatoire d'un rapport d'inspection s'apprécie désormais, lorsqu'il appelle une action de l'administration, au regard de la décision par laquelle l'administration décide d'engager une procédure à l'encontre de la personne contrôlée, généralement une mise en demeure, qui concrétise une décision administrative faisant grief, et non plus à l'issue de la procédure ouverte par cette décision.

En l'espèce, après avoir pris connaissance du courrier de mise en demeure adressé à l'exploitant, qui n'est pas communicable aux tiers, la commission estime compte tenu de cette nouvelle doctrine, qu'indépendamment des réponses qu'apportera l'exploitant à la mise en demeure qui lui a été adressée et des suites que l'administration leur réservera, les rapports sollicités, qui ont conduit l'administration à mettre l'exploitant en demeure de respecter les réglementations relatives à la protection animale et à la pharmacie vétérinaire, ont perdu leur caractère préparatoire et qu'il sont communicables à toute personne qui en fait la demande, sous réserve de l'occultation préalable, en application des dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration, des mentions précédemment rappelées. Elle précise également que si l'ampleur des occultations était telle qu'elles feraient perdre d'intérêt la communication des documents occultés, l'administration serait fondée à en refuser la communication.

La commission vous conseille, en conséquence, de répondre favorablement à la demande de communication dont vous avez été saisis, sous les réserves qui viennent d'être rappelées.