Maître X, conseil de la société X, a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 15 avril 2022, à la suite du refus opposé par le président de la X à sa demande de copie, par courriel ou wetransfer, des documents suivants concernant la concession d'aménagement de la ZAC Zone Commerciale Nord, conclue avec l'Eurométropole de Strasbourg en date du 24 janvier 2014 et pour laquelle la société X est titulaire :
1) les pièces relatives à la procédure de mise en concurrence menée par l'aménageur conformément à l'article 3.9.4 du traité de concession d'aménagement de la ZAC pour l'attribution des lots n°X intégrés au programme obligatoire de logements ;
2) la décision d'agrément de la X de l'eurométropole de Strasbourg, accompagnée du projet de construction et du prix de cession présenté par le promoteur à la collectivité en application de l'article 3.9.2 du traité de concession.

Il ressort des pièces du dossier que l'Eurométropole de Strasbourg a, en application de l’article L300-4 du code de l’urbanisme, conclu une concession d’aménagement avec la société X, ayant pour objet de lui concéder, à ses risques et périls, la charge des études et de la réalisation de l’opération d’aménagement « Renouvellement urbain et commercial de la Zone Commerciale Nord ». Dans le cadre de cette concession, la société X a, au terme d’une procédure de mise en concurrence, cédé deux lots à la société X, préalablement agréée par l’Eurométropole de Strasbourg et chargée d’organiser un concours d’architecte pour leur développement.

S’agissant du point 2) :

Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 15 juin 2022, joint au dossier, l'Eurométropole de Strasbourg, saisie par ailleurs, a transmis à Maître X la décision d’agrément de la X de l'Eurométropole de Strasbourg. Le demandeur ayant ainsi obtenu satisfaction, la Commission déclare la demande d’avis sans objet, en son point 2).

S’agissant du point 1)

Par une décision du 25 mai 2022, n° 450003, le Conseil d’État a jugé que « le mandataire de maîtrise d’ouvrage d’une des personnes mentionnées à l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), qui agit en son nom et pour son compte, est tenu, en application de l’article L311-1 du même code et tant que sa mission n’est pas achevée, de communiquer aux tiers les documents administratifs qu’il a produits ou reçus dans le cadre de l’exercice de son mandat, dans les conditions prévues par le livre III dudit code ».

La Commission estime que cette décision n’a pas vocation à être étendue aux documents détenus par le titulaire d’une convention conclue avec une collectivité publique pour la réalisation d’une opération d’aménagement, ce dernier ne pouvant pas être regardé comme un mandataire de cette collectivité (Tribunal des Conflits, 11 décembre 2017, Commune de Capbreton, n° 4103, p. 416). Il n’en irait différemment que si l’aménageur pouvait être regardé comme étant titulaire d’un mandat implicite, c’est-à-dire, « s’il résulte des stipulations qui définissent sa mission ou d'un ensemble de conditions particulières prévues pour l'exécution de celle-ci que la convention doit en réalité être regardée, en partie ou en totalité, comme un contrat de mandat, par lequel la collectivité publique demande seulement à son cocontractant d'agir en son nom et pour son compte, notamment pour conclure les contrats nécessaires ».

Pour apprécier si les documents produits ou détenus par le titulaire d’une concession d’aménagement sont des documents administratifs, la Commission réaffirme donc sa grille d’analyse classique.

Elle rappelle, d’une part, qu'aux termes de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, (…) les personnes de droit privé chargées d'une telle mission (...) ».

Le Conseil d’État, dans sa décision de Section du 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, n° 264541, a jugé qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Toutefois, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission.

La Commission rappelle, d’autre part, qu'aux termes de l'article L300-4 du code de l'urbanisme : « L'État et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d'aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. (…). Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux, bâtiments et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d'acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris, le cas échéant, par la voie d'expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l'intérieur du périmètre de la concession ».

Toutes les opérations réalisées par le titulaire d’une concession d’aménagement ne relèvent pas nécessairement de la mission de service public qui lui a été confiée par la collectivité publique, en particulier celles qui sont réalisées pour son propre compte. Afin de déterminer si les documents sollicités entrent dans le champ de l’article L300-2 du CRPA, il convient donc de déterminer, d’une part, si l’opération d’aménagement poursuivie relève d’une mission de service public et, d’autre part, si les documents sollicités présentent un lien suffisant avec cette opération.

En l’espèce, la Commission relève que la société X a été chargée, notamment, dans le cadre de la concession d’aménagement conclue avec l’Eurométropole de Strasbourg, de réaliser un programme d’équipements publics ainsi qu’un programme obligatoire de constructions et la réalisation éventuelle d’un programme des constructions complémentaire portant sur les secteurs non compris dans le programme des constructions obligatoire. Cette société, qui a été spécialement créée pour la réalisation de cette opération, exerce ses prérogatives sous le contrôle étroit de la collectivité publique. Elle s’est, en outre, vu confier la mission d’acquérir du foncier bâti et non bâti, le cas échéant en recourant à la procédure d’expropriation et en exerçant le droit de préemption.

Ainsi, eu égard à l’intérêt général de sa mission exercée sous le contrôle de l’administration et aux prérogatives de puissance publique dont elle dispose, la société X doit être regardée comme étant chargée par l’Eurométropole de Strasbourg de l’exécution d’une mission de service public.

La Commission relève, ensuite, que les documents sollicités au point 1) de la demande se rapportent à une activité déployée dans le cadre de la concession d’aménagement à la demande de l’Eurométropole de Strasbourg. Ces documents, qui ont ainsi pour objet même l’exécution de la mission de service public confiée à la société X revêtent, dès lors, le caractère de documents administratifs au sens de l’article L300-2 du CRPA.

La Commission estime que ces documents administratifs sont librement communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code précité. Ce droit de communication doit toutefois s'exercer dans le respect du secret des affaires ainsi que, le cas échéant, du secret de la vie privée de tiers, protégés par les dispositions de l'article L311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

La commission émet donc un avis favorable à la demande, sous réserve, le cas échéant, de la disjonction des pièces ou de l'occultation des mentions ainsi protégées.