Maître X a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 11 janvier 2016, à la suite du refus opposé par le ministre des affaires étrangères et du développement international à sa demande de communication d’une copie de l'instruction générale relative à l'état civil consulaire.

La commission relève, en premier lieu, que le ministère des affaires étrangères et du développement international a motivé son refus de communication au demandeur par la circonstance que l'instruction générale relative à l'état civil consulaire était un recueil d'instructions interne qui n'avait pas été publié au Journal officiel de la République française.

La commission, qui constate en effet que l'instruction générale relative à l'état civil consulaire n’a pas fait l’objet d’une publication au journal officiel, à la différence de l'instruction générale relative à l'état civil élaborée par le ministre de la justice, précise toutefois qu’en application des articles L300-2, lequel inclut les instructions et circulaires parmi les documents administratifs, L311-1 et L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, les documents administratifs, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, sont librement communicables aux personnes qui en font la demande, dès lors que ces documents sont achevés et ne présentent pas un caractère préparatoire, sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6. Le caractère interne d’un document administratif et la circonstance qu’il n’ait pas fait l’objet d’une publication officielle ne peut dès lors légalement fonder un refus de communication.

Le ministère des affaires étrangères et du développement international a invoqué, en deuxième lieu, la protection de la conduite de la politique extérieure de la France. La commission rappelle à cet égard que le c) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration prévoit que ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France. Elle précise que sur ce fondement, ainsi que l’a confirmé le Conseil d’Etat dans sa décision n° 15042 du 17 février 1997 Association nationale d'assistance aux frontières (A.N.A.F.E.), a pu légalement être refusée la communication de l’instruction générale sur les visas, au motif que ce document administratif, dont les différentes parties n’étaient pas dissociables les unes des autres, comportait des directives destinées à orienter, de manière générale ou pays par pays, le travail des postes consulaires dans le traitement des demandes de visas ainsi que des indications relatives aux modalités d'établissement des visas demandés.

En l’espèce toutefois, la commission considère, au vu des paragraphes 111-13, 134-9, 146-30 et 146-31 que le ministère a désignés comme relevant de ces dispositions, que l’instruction générale relative à l'état civil consulaire concerne à titre principal l’état civil des ressortissants français ou des ressortissants étrangers appelés à le devenir et en déduit qu'elle ne porte pas, en elle-même, atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France, y compris lorsqu’elle aborde les différences entre la législation française et les législations locales et indique qu’il importe de privilégier la sécurité juridique des démarches d’état civil entreprises à l’étranger par des ressortissants français.

Le ministre des affaires étrangères et du développement international se prévaut, en troisième lieu, des dispositions du d) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration aux termes duquel ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. Il soutient que le rassemblement en un seul document de l’ensemble des règles relatives à l’établissement des actes destinés à permettre aux officiers de l’état civil consulaire d’exercer pleinement leurs attributions est susceptible de constituer un manuel de l’élaboration, de l’exploitation et de la sauvegarde des actes et des registres de l’état civil des Français de l’étranger dont la diffusion pourrait permettre de fournir des clés aux fraudeurs et notamment aux usurpateurs d’identité.

La commission estime que le ministre des affaires étrangères et du développement international est fondé à invoquer ces dispositions et précise qu’il dispose d’une marge d’appréciation pour apprécier ceux des éléments de l’instruction qui, en fonction des situations locales, sont susceptibles de porter atteinte à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes.

Elle considère toutefois que le refus de communication, qui ne peut être opposé à l’ensemble de l’instruction ces différentes parties étant divisibles, ne saurait porter sur le rappel des dispositions législatives et réglementaires applicables, qui au demeurant figurent dans l'instruction générale relative à l'état civil publiée par le garde des sceaux, ministre de la justice. Elle estime, en revanche, que les précisions communiquées aux agents consulaires permettant de détecter une fraude à l’état civil, telles que les questions susceptibles d’être posées par l’officier d’état civil aux futurs époux mentionnées au paragraphe 146-5 de l’instruction, constituent des mentions relevant des dispositions du d) du 2° de l'article L311-5 du code des relations entre le public et l’administration qui doivent, à ce titre, être occultées préalablement à la communication de l’instruction.

La commission émet dès lors un avis favorable à la communication de l'instruction générale relative à l'état civil consulaire, sous réserve de l’occultation préalable des mentions ou paragraphes dont le ministère justifierait qu’ils porteraient atteinte à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes dans les conditions qui viennent d’être précisées.