La commission d'accès aux documents administratifs a examiné dans sa séance du 28 juin 2018 votre demande de conseil relative à l'étendue des occultations à réaliser avant la communication et la publication de registres d’enquêtes publiques.

En premier lieu, la commission rappelle, d'une part, que l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA) dispose que : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les administrations mentionnées à l'article L300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ». L'article L311-6 du même code dispose en particulier : « ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical (…) ; 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. ».

La commission rappelle, d'autre part, que l’article L312-1 du CRPA prévoit que les administrations peuvent rendre publics les documents administratifs qu’elles produisent ou reçoivent. Le législateur leur a par ailleurs imposé l’obligation de publier en ligne certaines catégories particulières de documents. Le 1° de l'article L312-1-1 du CRPA prévoit ainsi que les collectivités territoriales de plus de 3 500 habitants et les administrations dont le nombre d'agents est supérieur à 50 équivalents temps plein doivent publier les documents qu'elles communiquent en application des procédures prévues au titre Ier du livre III du CRPA, à condition que ces documents soient effectivement disponibles sous forme électronique.

L'article L312-1-2 du CRPA dispose par ailleurs que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d'application des articles L311-5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter ces mentions. Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu'après avoir fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. (...) ».

La commission déduit de ces dispositions que, pour pouvoir faire l’objet d’une publication (y compris par la mise en ligne sur internet) par l’administration, un document administratif doit, au regard des mentions qu’il contient, être communicable à toute personne. Lorsque les règles qui s’appliquent à la communication du document incluent, comme en l’espèce, les articles L311-5 et L311-6 du CRPA, il ne peut être procédé à la publication de ce document que si son contenu respecte les secrets protégés par ces deux articles.

Pour pouvoir faire l’objet d’une publication par l’administration, ce document doit, en outre, satisfaire aux conditions posées au deuxième alinéa de l’article L312-1-2 s’agissant de la protection des données à caractère personnel, s’il comporte des données de cette nature. Il résulte de ces dispositions que des documents comportant des données personnelles ne peuvent être publiés en ligne que s'ils ont fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes, ou dans les trois hypothèses suivantes :
- si une disposition législative autorise une telle publication sans anonymisation ;
- si les personnes intéressées ont donné leur accord ;
- si les documents figurent dans la liste prévue par le décret mentionné au deuxième alinéa de l'article L312-1-2 du CRPA, lequel n'a cependant pas encore été adopté.

La commission relève, en second lieu, que lorsqu’un projet de travaux publics de grande ampleur est lancé, le code de l'environnement prévoit la réalisation d'une enquête publique, pendant laquelle les citoyens peuvent prendre connaissance du dossier des travaux envisagés et formuler des observations. Celles-ci sont consignées dans un registre d’enquête.

L'article L123-10 du code de l’environnement dispose ainsi que l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public par un avis qui indique les lieux et les horaires où le registre d'enquête est accessible au public et les adresses auxquelles le public peut transmettre ses observations et propositions pendant le délai de l'enquête. S'il existe un registre dématérialisé, cet avis précise l'adresse du site internet à laquelle il est accessible. Le I de l'article L123-13 du même code dispose que : « Le commissaire enquêteur (...) conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. »

En application de l'article R123-9 du code de l'environnement, l'arrêté du préfet qui ouvre l'enquête publique précise notamment l'adresse du site internet comportant un registre dématérialisé sécurisé à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête. En l'absence de registre dématérialisé, l'arrêté indique l'adresse électronique à laquelle le public peut transmettre ses observations et propositions.

L'article R123-13 du code de l'environnement dispose que : « I. - Pendant la durée de l'enquête, le public peut consigner ses observations et propositions sur le registre d'enquête, établi sur feuillets non mobiles, coté et paraphé par le commissaire enquêteur ou un membre de la commission d'enquête, tenu à sa disposition dans chaque lieu d'enquête ou sur le registre dématérialisé si celui-ci est mis en place. (…) II. - Les observations et propositions du public transmises par voie postale, ainsi que les observations écrites mentionnées au deuxième alinéa du I, sont consultables au siège de l'enquête. Pour les enquêtes publiques dont l'avis d'ouverture est publié à compter du 1er mars 2018, ces observations et propositions sont consultables sur le site internet mentionné au II de l'article R123-11.  Les observations et propositions du public transmises par voie électronique sont consultables sur le registre dématérialisé ou, s'il n'est pas mis en place, sur le site internet mentionné au II de l'article R123-11 dans les meilleurs délais. Les observations et propositions du public sont communicables aux frais de la personne qui en fait la demande pendant toute la durée de l'enquête. ». L'article R123-10 du même code précise enfin que : « Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l'exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d'ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. Lorsqu'un registre dématérialisé est mis en place, il est accessible sur internet durant toute la durée de l'enquête. »

La commission considère, ainsi qu'elle l'a déjà fait dans ses avis n° 2009489 et n° 20094331, que les registres d'enquête publique sont intégralement communicables, dès la fin de l'enquête publique. La commission estime en effet que cette communication ne suppose aucune occultation préalable, la communication des informations librement consignées sur les registres par les personnes ayant formulé des observations sur le projet soumis à enquête ne pouvant porter atteinte à l'un des secrets protégés par l'article L311-6 du CRPA. Il en va de même des courriers reçus par le commissaire enquêteur dans le cadre de l’enquête publique, dès lors qu’ils font partie intégrante du registre d’enquête, et sont, eux aussi, adressés librement au commissaire enquêteur en vue d’y être annexés.

La commission relève toutefois que les registres d'enquête publique sont susceptibles de comporter des données à caractère personnel au sens du deuxième alinéa de l'article L312-1-2 du CRPA. Elle en déduit que, faute de pouvoir anonymiser ces données ou d'avoir recueilli le consentement des personnes intéressées, la publication en ligne d'un registre d'enquête publique n'est possible que si une disposition législative l'autorise. Or, la commission constate en l'espèce qu'aucune disposition législative du code de l'environnement ne prévoit actuellement une telle dérogation.

Elle estime qu’il serait conforme à l'objet de la procédure d’enquête publique que les registres d'enquête publique, dont, ainsi qu’il a été rappelé ci-dessus, le contenu est librement communicable à tous sans occultation, figurent dans la liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l'objet d'un traitement permettant d'occulter les données à caractère personnel, qui doit être fixée par le décret prévu au deuxième alinéa de l'article L312-1-2 du CRPA. La commission observe qu’à ce jour ce décret n'a pas encore été adopté.

La commission en conclut que, en l’état des textes en vigueur, sauf à obtenir l'accord préalable des personnes intéressées, il vous appartient, avant toute publication en ligne des registres d'enquête publique, de procéder à l'occultation des données à caractère personnel y figurant.