Monsieur X, X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 4 mars 2019, à la suite du refus opposé par la présidente du conseil national des barreaux (CNB) à sa demande de publication en ligne, des documents suivants, librement accessibles, notamment au moyen d’un standard ouvert et réutilisable, exploitable par un traitement automatisé, et relatifs aux conditions d’organisation et d’exercice de la profession d’avocats :
1) l’annuaire des avocats inscrits aux tableaux et listes nationales, des avocats honoraires des différents barreaux, des avocats étrangers exerçant ou non sous leur titre d’origine et de ceux exerçant à titre partiel en France, avec notamment : le nom, le prénom, l’identifiant CNBF, le barreau, l’adresse, la ville, le code postal, le SIRET de l’avocat, le nom de sa structure d’exercice et le SIRET de la structure d’exercice, ses mentions de spécialisation, sa date de prestation de serment, les fonctions exercées à l’Ordre ou au CNB, les langues parlées, les mandats, les activités dominantes, les champs de compétence, le numéro de toque, le barreau d’origine, la nationalité, les collaborateurs, la catégorie professionnelle, les groupes de rattachement, les bureaux secondaires, l’année d’obtention du CAPA, le CRFPA de formation (le cas échéant), la voie d’accès à la profession (passerelle ou non), le diplôme nécessaire à l’entrée dans la profession et l’université l’ayant délivré (master 1 en droit ou équivalence) ainsi que les résultats obtenu au CAPA et au pré-CAPA ;
2) la liste de tous les cabinets, bureaux, groupements d’avocats, structures d’exercice et personnes morales avec le type de structure, l’adresse, la ville, le code postal, le barreau, le SIRET, le numéro de toque, la date éventuelle d’inscription au barreau, les bureaux secondaires, les associés, les collaborateurs et les of counsels ;
3) le règlement intérieur national ;
4) l’intégralité des avis déontologiques, techniques et recommandations du CNB.

La commission, qui a pris connaissance de la réponse de la présidente du CNB, rappelle que le conseil national des Barreaux est, aux termes de l’article 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques dans sa rédaction résultant de la loi n° 90-1259 du 31 décembre 1990 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, un établissement d'utilité publique doté de la personnalité morale, notamment chargé de représenter la profession d'avocat auprès des pouvoirs publics, d’unifier par voie de dispositions générales les règles et usages de la profession d'avocat, de déterminer, en concertation avec le ministre de la justice, les modalités et conditions de mise en œuvre du réseau indépendant à usage privé des avocats aux fins d'interconnexion avec le « réseau privé virtuel justice », d’assurer l'exploitation et les développements des outils techniques permettant de favoriser la dématérialisation des échanges entre avocats, de gérer le paiement des avocats effectuant des missions d'aide juridique, de définir les principes d'organisation de la formation et d'en harmoniser les programmes, de coordonner et contrôler les actions de formation des centres régionaux de formation professionnelle.

En ce qui concerne le point 1) de la demande, la commission relève que le même article prévoit que sur la base des informations communiquées par les conseils de l'ordre en application du 1° bis de l'article 17 de la même loi aux termes duquel le conseil de l'ordre communique au conseil national des barreaux la liste des avocats inscrits au tableau, ainsi que les mises à jour périodiques, selon les modalités fixées par le conseil national des barreaux, ce dernier établit, met à jour et met à disposition en ligne un annuaire national des avocats inscrits au tableau d'un barreau.

L’annuaire des avocats constitué par le CNB en application de ces dispositions permet l’accès aux informations suivantes, via un moteur de recherche :
- le nom et le prénom,
- l’identifiant CNBF,
- le barreau,
- l’adresse (ville et code postal),
- le SIREN,
- le nom de la structure d’exercice,
- la ou les mentions de spécialisation,
- la date de prestation de serment,
- les bureaux secondaires,
- les langues parlées.

La commission rappelle qu'indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l'inverse, exclure l'existence d'un service public, une personne privée qui assure une mission d'intérêt général sous le contrôle de l'administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l'exécution d'un service public ; que, même en l'absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui confier une telle mission (CE, 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, 264541).

Dans un avis n° 390397 du 22 octobre 2015, l'assemblée générale du Conseil d’État a estimé que se rattachent à l'organisation du service public de la justice, et relèvent d'un service public administratif les catégories d’activités ou d’actes suivantes, en ce qu’elles n’en sont pas détachables : - les activités normatives du CNB (le règlement intérieur national qu’il édicte, les dispositions générales que la loi le charge de prendre en matière de formation), des conseils de l’ordre (les règlements intérieurs) et de l’Ordre des avocats aux conseils (en matière de formation) ; - les décisions à caractère financier concernant les CARPA, l'aide juridictionnelle ou la formation, que prennent le Conseil national des barreaux et les barreaux ; - l'ensemble des décisions individuelles (ou collectives) des barreaux (conseils de l’ordre) liées à l'accès et à l’exercice de la profession, et de l’Ordre des avocats aux conseils en matière de formation.

En l’espèce, la commission estime que la création, par le législateur, d’un point d’accès centralisé afin de favoriser l’accès aux avocats, auxiliaires de justice qui font partie du service public de la justice et concourent à sa bonne exécution, si elle participe à la promotion de la profession auprès du grand public, se rattache à la mission d’organisation de la profession réglementée que la loi confie au CNB (TC n° 3250 du 18 juin 2001, Ordre des avocats du barreau de Tours).

La commission estime, en conséquence, que la constitution d’un annuaire public de la profession d’avocat relève d’une mission de service public confiée au CNB, avec le concours des barreaux.

Elle en déduit que cet annuaire et la base de données réunies en vue de sa constitution sont des documents administratifs.

Elle estime, en outre, que les dispositions de l’article 21-1 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 prévoyant la mise à disposition du public, en ligne, de l’annuaire de la profession d’avocat, ne font pas obstacle à ce que l’accès à ce document, et la réutilisation des informations publiques qu’il contient, soient régis par les dispositions générales du livre III du code des relations entre le public et l'administration.

A cet égard, la commission rappelle, d’une part, qu’aux termes de l’article L311-9 du code des relations entre le public et l'administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, notamment par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L311-6 et, d’autre part, qu’en application des dispositions de l’article L312-1-1 du même code, sous réserve des articles L311-5 et L311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les administrations mentionnées au premier alinéa de l'article L300-2, à l'exception des personnes morales dont le nombre d'agents ou de salariés est inférieur à un seuil fixé par décret, publient en ligne les bases de données, mises à jour de façon régulière, qu'elles produisent ou qu'elles reçoivent et qui ne font pas l'objet d'une diffusion publique par ailleurs ainsi que les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental.

La commission estime, en premier lieu, que la mise en ligne des données recueillies par le CNB en vue de la constitution de l’annuaire ne saurait être regardée comme une diffusion publique de ces données, dès lors que celles-ci sont uniquement accessibles via un moteur de recherche et qu’elles ne sont pas diffusées selon un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

Elle précise, en second lieu, qu’en prévoyant que l’annuaire national des avocats inscrits au tableau d'un barreau établi par le CNB était mis en ligne, le législateur a nécessairement dérogé, pour les mentions ainsi appelées à être rendues publiques, au secret de la vie privée ainsi qu’à la protection des données à caractère personnel des avocats concernés. La commission relève, d’ailleurs, que les dispositions de l’article D312-1-3 du code des relations entre le public et l'administration prévoient que peuvent être mis en ligne sans avoir fait au préalable l’objet d’un traitement permettant leur anonymisation, les documents nécessaires à l'information du public relatifs aux conditions d'organisation et d'exercice des professions réglementées et des activités professionnelles soumises à la règlementation, notamment celles relatives à l'exercice des professions de notaire, avocat, huissier de justice et architecte.

S’agissant, en troisième lieu, des autres informations dont le demandeur sollicite la mise en ligne sur ce point de la demande, la commission prend acte de ce qu’elles ne sont pas en possession du CNB. La commission précise qu’en tout état de cause, ces informations, eu égard à leur degré de précision ne sont pas nécessaires à la constitution de l’annuaire public de la profession voulu par le législateur et ne relèveraient pas de la nécessaire information du public des conditions d'organisation et d'exercice de la profession réglementée. Ainsi, à supposer que ces informations ne relèvent pas du secret de la vie privée, elles constituent des données à caractère personnel qui ne peuvent être mises en ligne sans anonymisation.

La commission émet, en conséquence, un avis favorable à la mise en ligne, dans un format ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé de la base de données actuellement uniquement consultable par l’intermédiaire d’un moteur de recherche sur le site du CNB dans la limite des informations actuellement accessibles et déclare le surplus de ce point de la demande sans objet.

En ce qui concerne les autres documents sollicités, la présidente du CNB a informé la commission que le CNB ne disposait d’aucune liste de tous les cabinets, bureaux, groupements d’avocats, structures d’exercice et personnes morales et que le Règlement intérieur national de la profession (RIN) faisait l’objet d’une diffusion publique. La commission déclare respectivement, par suite, la demande sans objet et irrecevable sur les points 2) et 3), le RIN étant accessible dans un format ouvert et exploitable à l’adresse suivante : (https://www.cnb.avocat.fr/sites/default/files/rin_2019-09-12_consolide…).

Enfin, en ce qui concerne l’intégralité des avis déontologiques, techniques et recommandations du CNB, la commission estime, d’une part, que les avis déontologiques rendus par le CNB ne sont communicables qu’à la personne intéressée, c’est-à-dire celle dont la situation est soumise au CNB. Ils ne sont donc pas communicables à un tiers et ne peuvent, ainsi, être mis en ligne en intégralité.

La commission émet, par suite, un avis défavorable, dans cette mesure sur le point 4).

S’agissant, d’autre part, des avis techniques et recommandations mentionnés au point 4), en réponse à la demande qui lui adressée, la présidente du CNB a informé la commission de ce qu’elle n’a pu identifier les documents administratifs visés par la demande dès lors que les avis et recommandations objet de la demande ne correspondent pas à une nomenclature de documents connues du CNB. La commission rappelle que la loi du 17 juillet 1978, désormais codifiée au livre III du code des relations entre le public et l'administration, ne fait pas obligation à l’administration saisie d’une demande de communication de procéder à des recherches en vue de collecter l'ensemble des documents éventuellement détenus (CE, 27 septembre 1985, Ordres des avocats de Lyon, Rec. p. 267). Elle estime que la demande est trop imprécise pour permettre à l'administration d'identifier les documents souhaités.

Elle ne peut donc que déclarer cette demande irrecevable et inviter le demandeur, s’il le souhaite, à préciser la nature et l’objet de ces documents.