Monsieur X, pour X, a saisi la commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 16 septembre 2021, à la suite du refus opposé par le directeur général des patrimoines à sa demande de copie numérique, par dérogation aux délais fixés par l'article L213-2 du code du patrimoine, de l'ensemble des cahiers citoyens remplis par les Français lors du grand débat national en 2019, conservés par les Archives nationales, l’administration autorisant la seule consultation sans possibilité d'effectuer de reproduction ou de photographie.

La commission rappelle, en premier lieu, qu'à l’initiative du Président de la République, le Gouvernement a engagé, du 15 janvier au 15 mars 2019, un grand débat national sur la fiscalité et les dépenses publiques, l’organisation de l’État et des services publics, la transition écologique, la démocratie et la citoyenneté, afin de nourrir les réflexions sur l’action du Gouvernement et du Parlement, ainsi que les positions de la France au niveau européen et international.

A cette occasion, les maires ont ouvert des « cahiers citoyens » ou « cahiers de doléance » que toute personne se présentant en mairie avait la possibilité de renseigner. Des contributions volontaires leur ont en outre été spontanément adressées, sous forme de courriers papiers et électroniques.

Dans son Conseil de partie II n° 20190906 du 18 avril 2019, émis alors que le grand débat venait de se terminer, la commission a estimé que les cahiers citoyens revêtaient le caractère de documents administratifs librement communicables, y compris la mention des nom, prénom et coordonnées personnelles des contributeurs, en tant qu’ils contiennent des observations résultant d’interventions volontaires formulées dans le cadre d’un débat public par des personnes ayant de ce fait renoncé à ce qu’elles soient couvertes par le secret de la vie privée. Elle a considéré, par ailleurs, que les contributions émises sous la forme de courriers adressés directement aux maires étaient en revanche couvertes par le secret de la vie privée, en application de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration.

La commission comprend des éléments d’information portés à sa connaissance que l’identification de ces catégories de productions est dans la pratique difficile voire impossible à réaliser, de nombreux courriers et courriels adressés aux maires ayant été joints aux cahiers citoyens sans distinction apparente. Il est également apparu que certaines observations formulées dans les cahiers se rapportaient à des tiers nommément désignés.

La commission relève, en deuxième lieu, que les cahiers citoyens, remis aux archives départementales et dont une copie numérique a été transmise aux Archives Nationales, constituent un document d’archive publique au sens de l’article L211-4 du code du patrimoine. Elle rappelle qu’en application du 3° du I de l’article L213-2 du code du patrimoine, les documents dont la communication porte atteinte au secret de la vie privée, ainsi que ceux qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable, ou qui font apparaître le comportement d’une personne dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice, sont couverts par un délai de communication de cinquante ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier. Ce délai de protection trouve en l’espèce à s'appliquer, rendant normalement la copie numérique de l’ensemble des cahiers citoyens librement communicable en 2069.

La commission précise, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article L213-3 du code du patrimoine, une autorisation de consultation, par anticipation aux délais prévus par l'article L213-2 précité, peut cependant être accordée par l’administration des archives aux personnes, physiques ou morales, qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation des documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger. Cette autorisation requiert l’accord préalable de l'autorité dont émanent les documents, en l’espèce, la Secrétaire générale du Gouvernement, l’administration des archives étant tenue par l’avis donné.

La commission relève qu’après que Monsieur X ait pu, en application de ces dispositions, accéder dans des conditions très variables aux éléments versés aux archives départementales, certains services lui permettant de les consulter sur place, d’autres lui en remettant une copie numérique, d’autres encore lui en refusant toute consultation, il a été autorisé à consulter les copies numériques de l’ensemble des cahiers citoyens (soit 19 935 documents représentants 459 162 pages) aux Archives Nationales.
La demande porte, en l’espèce, sur les modalités d’accès à ce document d’archive publique numérique, l’autorité administrative ayant donné son accord à la seule consultation de ces documents, à l’exclusion de leur reproduction.

La commission rappelle que les autorisations de consultation par dérogation aux délais légaux de communicabilité n’entraînent pas de droit automatique à la reproduction ou à la transmission des documents. L’administration des archives peut toutefois, sur demande expresse, consentir à d’autres modalités d’accès que la consultation, suivant une procédure identique à l’autorisation de consultation par dérogation définie à l’article L213-3 du code du patrimoine, après accord de l’autorité dont émane les documents.

Afin de déterminer s’il y a lieu ou non de faire droit à cette demande, il appartient à l’autorité saisie de mettre en balance les différents intérêts en présence à savoir, d’une part, l’intérêt légitime du demandeur apprécié au regard du droit de demander compte à tout agent public de son administration posé par l'article 15 de la Déclaration du 26 août 1789 et de la liberté de recevoir et de communiquer des informations protégées par l'article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, d'autre part, les intérêts que la loi a entendu protéger.

La commission rappelle, à cet égard, d’une part, que l'exercice du droit d’accès aux documents administratifs, garanti par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen a valeur constitutionnelle (décision du Conseil constitutionnel n° 2020-834, du 3 avril 2020). Il est loisible au législateur d'apporter à ce droit des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.

La commission indique, d’autre part, que si l’article 10 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’accorde pas un droit d’accès à toutes les informations détenues par une autorité publique ni n’obligent l’État à les communiquer, il peut en résulter un droit d’accès à des informations détenues par une autorité publique lorsque l’accès à ces informations est déterminant pour l’exercice du droit à la liberté d’expression et, en particulier, à la liberté de recevoir et de communiquer des informations, selon la nature des informations demandées, leur disponibilité, le but poursuivi par le demandeur et son rôle dans la réception et la communication au public d’informations. Dans cette hypothèse, le refus de fournir les informations demandées constitue une ingérence dans l’exercice du droit à la liberté d’expression qui, pour être justifiée, doit être prévue par la loi, poursuivre un des buts légitimes mentionnés au point 2 de l’article 10 et être strictement nécessaire et proportionnée.

S’agissant d’une demande portant sur les modalités d’accès à des documents d’archives publiques qui ne sont pas librement communicables, la commission estime, en conséquence, que l'intérêt légitime du demandeur doit être apprécié à la lumière de ces deux textes, au vu de la démarche qu'il entreprend et du but qu'il poursuit en sollicitant la communication anticipée d'archives publiques, de la nature des documents en cause et des informations qu'ils comportent. Les risques qui doivent être mis en balance sont ceux d'une atteinte excessive aux intérêts protégés par la loi. La pesée de l'un et des autres s’effectue en tenant compte notamment de l'écoulement du temps, ainsi que, le cas échéant, de la circonstance que ces documents ont déjà fait l’objet d’une autorisation de consultation anticipée ou ont été rendus publics. L'examen de la demande peut aussi conduire à prendre en considération la capacité du demandeur à respecter la confidentialité des informations qui lui seront communiquées, l’impossibilité pour lui de consulter les documents sur place ou encore la nécessité de préserver la conservation et l'intégrité physique des documents demandés.

En l’espèce, la commission relève à titre liminaire que le Gouvernement s’était initialement engagé à rendre publiques l’ensemble des contributions issues du Grand débat National. Elle observe que les cahiers citoyens ont permis aux contributeurs de s’exprimer librement par écrit sur quatre grands sujets fixés par le président de la République ainsi que sur tous les sujets de leur choix, à l’occasion d’un processus de démocratie participative unique sous la Vème République.

La commission constate, par ailleurs, que le demandeur, qui a la qualité de journaliste, inscrit sa démarche dans une finalité de recherche journalistique. L’intéressé, qui a déjà écrit plusieurs articles sur le grand débat national, justifie de la nature et du sérieux de sa démarche. Il ressort en particulier des pièces du dossier qu’il souhaite, par une approche globale, analyser l’ensemble des contributions figurant dans les cahiers citoyens, puis en publier une sélection anonymisée, représentative des doléances urbaines et rurales des français.

La commission observe également, ainsi que l’indique la direction générale des patrimoines et de l’architecture dans ses observations, que la transmission au demandeur du fichier demandé, compte tenu de son volume et de son format, est une condition indispensable du travail d’exploitation qu’il entend mener.

La commission comprend des informations portées à sa connaissance que de nombreux contributeurs ont fait figurer sur les cahiers citoyens des informations sensibles, en contextualisant leur situation personnelle pour argumenter leurs propositions et parfois en évoquant celle de tiers. La communication de ces documents à Monsieur X aurait ainsi pour effet de révéler un grand nombre d’informations sur des personnes n’ayant pas manifesté leur volonté de les rendre publiques, couvertes par le secret de la vie privée, faisant apparaître des appréciations ou des jugements de valeur, positifs ou négatifs, et révélant des comportements dans des conditions susceptibles de leur porter préjudice. Ces personnes n’ont, en outre, pas donné leur accord à la diffusion de leurs données à caractère personnel également contenues dans les cahiers citoyens, qui ont toutefois fait l’objet d’une procédure totalement publique au moment de leur élaboration. La commission constate également l’échéance lointaine du délai d’incommunicabilité. Elle relève néanmoins que les cahiers citoyens sont en principe, pour partie, librement communicables. Elle observe, par ailleurs, que les services des archives d’au moins un département ont accepté de transmettre au demandeur une copie numérique de l’intégralité des cahiers en leur possession.

Au terme de la mise en balance des intérêts en présence, la commission estime eu égard, d’une part, à l’objet et à la nature du document demandé, qui regroupe sur un support informatique unique l’ensemble des cahiers citoyens issus du grand débat national, d’autre part, à l’intérêt intrinsèque des informations contenues dans ces cahiers, ces derniers étant initialement supposés être rendus publics dans une version anonymisée et traduisant les préoccupations et inquiétudes des contributeurs sur l’ensemble du territoire, et au contexte dans lequel ces éléments ont été recueillis, c’est-à-dire à l’occasion d’un débat public national, d’autre part, à la qualité du demandeur, à l’intérêt de sa démarche en terme d’information du public et à l’usage qu’il s’est engagé à faire du document qui lui sera transmis, que l’intérêt légitime de Monsieur X est de nature à justifier, sans que soit portée une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, la communication du document demandé. Il est vrai que la communication de ce document aura pour effet de révéler un grand nombre d’informations sensibles se rapportant à des tiers. Mais la commission relève l’engagement que le demandeur a pris de ne divulguer aucune information susceptible de porter atteinte aux intérêts protégés par la loi. Elle souligne aussi que le document demandé, auquel Monsieur X a d’ores et déjà accès, ne peut pas, compte tenu de son volume, être aisément exploité par simple consultation, de sorte que sa transmission présente en l’espèce un intérêt particulier pour le demandeur. Elle observe, enfin, que l’administration étant manifestement dans l’incapacité matérielle d’identifier et de disjoindre les éléments protégés, ce document ne peut lui être adressé que dans sa version intégrale.

La commission émet, dès lors, un avis favorable à la demande de Monsieur X.

La commission précise enfin que Monsieur X, en tant que réutilisateur des cahiers citoyens ainsi communiqués, devra se conformer aux dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et du règlement (UE) 2016/679 du Parlement et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (RGPD). Il devra notamment s'assurer que l'usage qu'il entend faire de ces cahiers respecte les principes relatifs au traitement des données à caractère personnel, les conditions de licéité d'un tel traitement et les droits des personnes concernées, définis respectivement aux articles 5, 6, 7 et au chapitre III du RGPD. La commission insiste sur la nécessité de prendre l’ensemble des mesures appropriées pour protéger les droits et libertés ainsi que les intérêts légitimes des personnes concernées.