La Commission d'accès aux documents administratifs a examiné lors de sa séance du 20 avril 2023 votre demande de conseil relative au caractère communicable, à une association, du répertoire d'informations publiques (RIP) prévu à l'article L322-6 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), en indiquant si l'élaboration de ce document s'impose aux administrations et le cas échéant, en précisant la forme qu'il doit prendre.

La commission rappelle qu'afin de faciliter la réutilisation des informations publiques, l’article L322-6 du code des relations entre le public et l’administration impose - conformément à ce que prévoit la directive n° 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 - aux administrations mentionnées au premier alinéa de l’article L300-2 du même code qui produisent ou détiennent des informations publiques dans le cadre de leur mission de service public de tenir à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent et, depuis la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, de publier chaque année une version mise à jour de ce répertoire. Cette même loi a également introduit un article L312-1-1 dans ce code qui prévoit, à son 2°, la publication en ligne, par les mêmes administrations, des documents figurant dans ce répertoire.

En premier lieu, s’agissant du champ d’application de ces dispositions, la commission relève, d’une part, que l’établissement du répertoire mentionné à l’article L322-6 du CRPA s’impose à toute autorité entrant dans le champ d'application de l’article L300-2 de ce code, sans considération de taille.

Elle relève, d’autre part, que sont visés par ces dispositions, les documents administratifs comportant des informations publiques c’est-à-dire, au sens de l'article L321-1 du CRPA, des informations figurant dans des documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par les administrations précitées à l’exception, en application de l’article L321-2 du même code, des informations contenues dans des documents dont la communication ne constitue pas un droit pour toute personne en application du titre Ier du livre III de ce code ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique conforme aux prescriptions des articles L312-1 à L312-1-2, ainsi que des informations contenues dans des documents sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle.

Comme elle l’a indiqué dans son conseil de partie II, n° 20172569 du 5 octobre 2017, la commission précise que les dispositions précitées du CRPA ne confèrent pas un caractère exhaustif à ce répertoire et laissent ainsi à chaque administration une marge d'appréciation. Il appartient à chaque administration d’apprécier l’intérêt du contenu des documents qu’elles détiennent pour les réutilisateurs pour déterminer s’il y a lieu de les inclure dans le répertoire. Le but n'est pas de dresser une liste complète des documents existants mais plutôt, en fonction des informations publiques qui sont susceptibles de présenter un intérêt pour des réutilisateurs et en tenant compte des répertoires existants, de faciliter, par nature d'informations publiques, l'identification des documents qui les contiennent lorsqu'elle est susceptible de poser problème. A cet égard, il peut être relevé que certaines administrations sont déjà dotées de registres d’actes qui en facilitent l’identification (le recueil des actes administratifs des préfectures, par exemple) et que certaines catégories d’actes (par exemple pour les communes, le budget, les comptes, le plan local d’urbanisme) sont, par nature, connues d’utilisateurs potentiels et ne nécessitent pas d’identification particulière.

S’agissant, en deuxième lieu, des mentions du répertoire, l’article R322-7 du CRPA prévoit pour chacun des documents recensés, l’indication de son titre exact, de son objet, de la date de sa création, des conditions de sa réutilisation et, le cas échéant, de la date et de l'objet de ses mises à jour. La commission précise que les conditions de réutilisation supposent de rappeler les conditions posées, d’une part, à l’article L322-1 du code des relations entre le public et l’administration, aux termes duquel « Sauf accord de l'administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées » et, d’autre part, à l’article L322-2 tenant au respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Elle relève également que l’'article 9 de la directive (UE) 2019/1024 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 concernant les données ouvertes et la réutilisation des informations du secteur public, qui a remplacé la directive n° 2003/98/CE précitée, suggère de mentionner dans le répertoire les « métadonnées pertinentes ». Le guide pratique de la publication en ligne et de la réutilisation des données publiques élaboré par la CADA et la CNIL recommande à ce titre, afin d'être le plus complet et précis possible, d’ajouter les informations suivantes : l'identifiant unique du document, la description de son contenu, le thème du jeu de données, le nom de la structure productrice, la date de première publication, la fréquence de mise à jour, le régime de publication et la liste des formats dans lesquels sont publiées les informations.

La commission rappelle, en troisième et dernier lieu, que le livre III du code des relations entre le public et l'administration ne fait en principe pas obligation aux autorités administratives d'élaborer un document nouveau en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités (CE, 30 janvier 1995, Ministre d'État, Ministre de l’éducation nationale, n° 128797 ; CE, 22 mai 1995, Association de défense des animaux victimes d'ignominie ou de désaffection, n° 152393).

La commission relève toutefois, d’une part, que le droit d’accès aux documents administratifs est garanti par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 selon lequel : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » (Conseil constitutionnel, décision n° 2020-834 QPC du 3 avril 2020). Elle estime que ce droit, tel qu’il figure au livre III du CRPA, doit être appréhendé compte tenu notamment de cette finalité.

La commission constate, d’autre part, qu’il ressort clairement des dispositions des articles L322-6 et R322-7 du CRPA - qui relèvent du livre III du CRPA et qu’elle est compétente pour interpréter - que chaque administration produisant ou détenant des informations publiques est tenue de mettre à disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent, ainsi que de le rendre accessible en ligne dans l’hypothèse où elle dispose d’un site internet.

La commission relève enfin l’intérêt particulier qui s’attache pour le public au respect de ces dispositions. En effet, ainsi qu’il ressort des dispositions des directives évoquées ci-dessus, ces répertoires, en aidant les administrés à identifier les documents comportant des informations publiques présentant un intérêt pour les réutilisateurs, contribuent à améliorer l’effectivité du droit d’accès constitutionnellement garanti et à simplifier sa mise en œuvre.

Compte tenu de l’objectif poursuivi par ces dispositions au service de la transparence administrative, la commission ne peut dès lors qu’inviter les administrations à prendre les mesures appropriées pour suivre les recommandations formulées dans son conseil.

Soucieuse de promouvoir la transparence administrative, elle précise enfin que si elle était saisie par un demandeur à la suite du refus opposé à une demande d’accès à ces répertoires, elle émettrait un avis favorable à la demande, alors même que ce document n’existerait pas en l’état et inviterait l’autorité saisie à élaborer ce document afin d’assurer dans les meilleurs délais le respect des dispositions précitées.