Monsieur X a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 20 décembre 2023, à la suite du refus opposé par le président de la Commission d'accès aux documents administratifs à sa demande de communication, sur le fondement de l'article L311-1 du code des relations entre le public et l'administration, de l'ensemble des avis rendus par la commission entre le 5 novembre 2021 et le 1er octobre 2023, après occultation des mentions non communicables en application de l'article L311-6 du même code.

La commission rappelle qu'en tant qu'autorité administrative indépendante, elle est soumise aux dispositions du livre III du code des relations entre le public et l'administration s'agissant des documents produits ou reçus dans le cadre de sa mission de service public. Les avis rendus ainsi que les conseils à destination des administrations constituent des documents administratifs entrant dans le champ de ces dispositions.

1. En ce qui concerne les avis rendus au dernier trimestre 2021 :

La commission observe qu’à la date de sa séance, les avis et conseils se rapportant aux affaires inscrites aux rôles des séances qui se sont tenues au dernier trimestre 2021 font l’objet d’une diffusion publique, au sens de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu’ils sont désormais disponibles et téléchargeables sur internet à l’adresse suivante : https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/avis-et-conseils-de-la-cada/.

La commission en déduit que la demande est irrecevable dans cette mesure.

2. En ce qui concerne les principes de communication des avis et conseils rendus entre le 1er janvier 2022 et le 1er octobre 2023 :

La commission estime que ses avis et conseils sont communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve que cette communication ne porte pas atteinte à un secret protégé par l’article L311-6 du même code.

Elle rappelle, en effet, que lorsque le demandeur n’est pas la personne intéressée au sens de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration, entendue au premier chef comme la personne directement concernée par le document, les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée d’autres personnes, celles qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une autre personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable et celles qui font apparaître le comportement d'une tierce personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, doivent être préalablement disjointes ou occultées en application de l’article L311 7 du code précité.

La commission précise également que si le nom et le prénom d’une personne physique ne sont pas, en tant que tels, couverts par la protection de la vie privée (Conseil d'État, Section, 30 mars 1990, n° 90237), un document qui comporte d’autres informations relevant de l’article L311-6 du code des relations entre le public et l’administration ne peut être communiqué à un tiers qu’après occultation de ces mentions. Alternativement, l’occultation peut consister à anonymiser un document, à condition que cette anonymisation soit suffisante pour prévenir tout risque d'identification, directe ou indirecte, des personnes intéressées. Si les occultations nécessaires dénaturent le sens du document ou privent d'intérêt sa communication, l’administration peut légalement en refuser la communication.

En application de ces principes, la commission estime que ses avis et conseils, eu égard à leur contenu, ne peuvent être communiqués aux tiers que dans une version anonymisée, sous la réserve stricte que cette opération permette d'empêcher toute identification des personnes qui y sont mentionnées.

3. En ce qui concerne les modalités de communication :

La commission rappelle, d’une part, que le droit d’accès aux documents administratifs est garanti par l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 (décision du Conseil constitutionnel n° 2020-834, du 3 avril 2020). Elle relève également l’intérêt particulier qui s’attache à la diffusion de sa doctrine, en termes de transparence administrative et d’information du public.

La commission rappelle, d’autre part, que l’administration, qui doit statuer sur la demande de communication dans le délai d'un mois après sa saisine, au-delà duquel son silence vaut décision de refus en application des articles R311-12 et R311-13 du code des relations entre le public et l'administration, doit aussi, lorsque le document est communicable, s'efforcer de procéder à sa communication dans ce même délai, sauf si le volume des documents demandés y fait manifestement obstacle.

La commission rappelle, enfin, qu’aux termes de l’article L311-9 du code précité, l’accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration.

En l’espèce, la commission relève, en premier lieu, que la demande porte sur un volume important de documents, concernant les 7 401 avis et conseils qui ont été rendus à l’issue des séances de son collège, entre le 1er janvier 2022 et le 1er octobre 2023.

En deuxième lieu, la commission constate que ses services ne disposent pas d’un outil informatique leur permettant de procéder de manière automatisée et satisfaisante à l’anonymisation des avis et conseils. Cette opération doit en conséquence être réalisée de manière manuelle.

Pour ce faire, le traitement de la demande nécessite au préalable la réalisation d’un export complet des 21 mois d’avis concernés par la demande. Il implique ensuite un travail de relecture rigoureux et systématique de chaque avis et conseil, qui mobilise la quasi-totalité des agents du secrétariat général. Le travail représenté par ces opérations a été évalué, pour les 7 401 avis et conseils, à un total de 256 jours.

La commission relève, enfin, que son secrétariat général ne dispose, à la date de sa séance, que de seize agents.

Dans ces conditions, la commission estime qu’eu égard aux moyens humains dont dispose son secrétariat général, au volume de documents à traiter et aux difficultés matérielles liées à l’anonymisation manuelle des avis, l’envoi des 7 401 avis et conseils sollicités à Monsieur X, dans le délai d’un mois rappelé ci-dessus, excéderait ses possibilités techniques.

Elle considère, dès lors, qu’un aménagement des modalités de communication est nécessaire pour ne pas compromettre le fonctionnement normal de ses services. Elle rappelle, à cet égard, que l’administration dispose de la possibilité d’étaler dans le temps l’envoi des documents selon un échéancier compatible avec le bon fonctionnement de ses services.

En l’espèce, elle estime qu’une communication différée et échelonnée sur une période d’un an à compter de la date de sa séance est compatible avec le bon fonctionnement de ses services.

La commission précise enfin que la mise en ligne des avis et conseils sur le site internet https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/avis-et-conseils-de-la-cada/, dont Monsieur X sera informé et qui lui permettra de les télécharger, soit des modalités équivalentes à une communication par voie électronique, pourra être regardée comme étant de nature à satisfaire sa demande.

La commission émet, dans ces conditions et sous ces réserves, un avis favorable à la demande.