C’est en principe au demandeur que revient le choix du mode de communication conformément à l’article L. 311-9 du CRPA . Cela suppose qu’il ait pu identifier convenablement le document qu’il souhaite, qu’il ait formulé clairement et précisément sa demande, et qu’il ait indiqué dans quelles conditions il souhaite que s’effectue la communication.
Toutefois, la liberté de choix du demandeur s’exerce dans la limite des possibilités techniques de l’administration.
La commission estime que le code des relations entre le public et l'administration ne fait pas obligation à l’administration de communiquer sous forme électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document disponible en version papier.
Le mode de communication choisi ne doit pas nuire à la préservation et à la bonne conservation du document. En effet, dans certains cas, la consultation est préférable à la copie; dans d'autres, la consultation risque d’endommager le document. De même, la photographie numérique d'un document peut s'avérer préférable à sa reproduction par photocopie.
En cas de demande de simple consultation, l’administration peut définir des horaires d’accès ou organiser des rendez-vous entre ses services et les demandeurs.
Lorsque la demande porte sur un nombre de documents particulièrement important, l’administration est en droit de proposer une consultation sur place suivie de la délivrance de photocopies des éléments qui auront été sélectionnés à cette occasion
En vertu du quatrième alinéa de l’article L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration, les documents faisant l’objet d’une diffusion publique échappent à l’obligation de communication instituée par ce texte, puisque les citoyens sont censés pouvoir se les procurer par leurs propres moyens
(voir fiche thématique : modalités de communication).
Quels sont les frais exigibles par l’administration ?
La consultation sur place ou la publication en ligne de documents administratifs sont gratuits. En revanche, l'administration peut exiger le paiement des frais exposés pour la reproduction et l'envoi de documents administratifs.
L’article R. 311-11 du code des relations entre le public et l’administration précise que « Pour le calcul de ces frais sont pris en compte, à l’exclusion des charges de personnel résultant du temps consacré à la recherche, à la reproduction et à l’envoi du document, le coût du support fourni au demandeur, le coût d’amortissement et de fonctionnement du matériel utilisé pour la reproduction du document ainsi que le coût d’affranchissement selon les modalités d’envoi postal choisies par le demandeur ».
Les frais autres que le coût de l’envoi postal ne peuvent excéder des montants définis par l’arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001 :
- 0,18 euro la page en format A4
- 1,83 euro pour une disquette
- 2,75 euros pour un cédérom
L’article R.311-11 précise que « l’intéressé est avisé du montant total des frais à acquitter dont le paiement préalable peut être exigé ».
L’absence de régie de recettes permettant d’encaisser le paiement de ces frais ne peut pas être invoquée pour faire obstacle à la délivrance de copies
Quand y a-t-il refus de communication ?
L’administration a un mois pour répondre à une demande, faute de quoi le silence est regardé comme une décision implicite de refus de communication.
S’il s’agit d’un dossier médical de moins de 5 ans, le délai est de 8 jours (et 2 mois si le dossier a plus de 5 ans). Passés ces délais, la CADA peut être saisie.
Le refus de communication opposé par l’administration peut être :
Exprès : il doit alors être motivé, en vertu de l’article L. 311-14 du code des relations entre le public et l’administration. Le refus de communiquer des informations relatives à l’environnement doit obligatoirement donner lieu à une décision expresse motivée (I de l’article L. 124-6 du code de l’environnement).
Tacite : la décision de rejet naît du « silence gardé pendant plus d’un mois par l’autorité compétente, saisie d’une demande de communication de documents » (articles R. 311-12 et R.311-13). Ces décisions tacites sont dispensées de l’obligation de motivation (article 5 de la loi du 11 juillet 1979), sauf si un texte en dispose autrement (CE, 14 décembre 2001, Ministre de l’emploi c/ Farida Dalli).
La CADA ne peut être saisie qu’à la suite d’un refus de communication, qui peut d’ailleurs ne porter que sur un désaccord quant aux modalités de la communication. Une saisine formée avant l’expiration du délai d’un mois imparti à l’administration pour répondre est donc irrecevable.
En cas de communication insatisfaisante pour le demandeur (document tronqué, dossier ne contenant pas le document recherché…) sans refus exprès, la CADA exige que le demandeur attende l’expiration du délai d’un mois à compter de sa demande.
Les demandes abusives :
Le dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration prévoit expressément que « l’administration n’est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique ». La CADA considère que cette règle de bonne administration s’applique à tous les régimes de communication, même lorsque le législateur ne l’a pas expressément prévu ou qu’il a limitativement énuméré les motifs légaux de refus. Il en va ainsi en matière d’informations relatives à l’environnement, ou encore dans le cadre des dispositions du code général des collectivités territoriales.
Une demande est abusive lorsqu’elle a manifestement pour objet de perturber le fonctionnement du service public (20175138). Pour qu’elle soit déclarée comme telle par la CADA, il faut, tout d’abord, que l’administration s’en prévale, de préférence par écrit. Si cette condition est remplie, la CADA mobilise le faisceau d’indices suivant :
- le nombre de demandes et le volume de documents demandé (20172599 ; 20173364) ;
- le caractère répétitif et systématique des demandes, notamment sur un même sujet ;
- la volonté de nuire à l’administration ou de la mettre, eu égard à son importance, dans l’impossibilité matérielle de traiter les demandes (20180140) ;
- la possibilité qu’a ou qu’a eu le demandeur d’accéder au document dans un passé proche : cas où un demandeur a déjà pris connaissance, quelques mois auparavant, du dossier auquel il demande accès ; cas où le demandeur produit, à l’appui de sa requête devant le Conseil d’État, la copie des documents dont il demandait communication (CE, 8 janvier 1988, Van Overbeck) 20172435)) ; demandes d’élus locaux qui disposent d’un droit d’accès privilégié en vertu des articles L. 2121-13 et 2121-13-1 du code général des collectivités territoriales ;
- l’existence d’un contexte tendu voire de contentieux multiples entre le demandeur et l’administration saisie (20172782 ; 20174725) ;
- le refus de l’intéressé de payer les frais qui lui ont été demandés à l’occasion de précédentes communications.
Les demandes émanant d’associations ou de syndicats font traditionnellement l’objet d’un examen plus souple, eu égard à la nature de ces organismes et à leur objet.
Le caractère abusif s’apprécie demande par demande, et non en considération du demandeur lui-même. Ce dernier ne peut se voir priver, de manière générale, de son droit d’accès. Il lui appartient en revanche d’exercer avec discernement ce droit, ce que la commission rappelle lorsqu’elle estime que les sujétions que le demandeur fait peser sur l’administration pourraient, si elles se poursuivaient, excéder celles que le législateur a entendu mettre à leur charge.
De manière générale, la commission recommande de privilégier un aménagement des modalités de communication compatibles avec le bon fonctionnement de l’administration, notamment par un échelonnement dans le temps et la recherche d’une solution négociée entre le demandeur et l’administration sollicitée, plutôt que d’opposer le caractère abusif de la demande.