Avertissement : ce qui suit est applicable aux seules élections politiques (20071735, 20124369, 20133522), c’est-à-dire celles relevant du code électoral.
Les documents qui se rapportent à l’organisation et au déroulement des opérations électorales constituent des documents administratifs communicables sur le fondement du code des relations entre le public et l’administration. Leur accès relève pour certains de dispositions spéciales du code électoral - articles L. 37 ; L. 68 et LO. 179 -, auxquelles la compétence de la CADA a été étendue (art. L. 342-2 du CRPA).
Aucune disposition ne confère à la commission la compétence pour émettre des avis sur l’application du régime de communication prévu par l’article L. 330-4 du code électoral instaurant un régime spécial et exclusif pour l’accès aux listes électorales des Français de l’étranger tenues par les sections consulaires (20114977, 20183023).
Listes électorales et tableaux rectificatifs définitifs
Aux termes de l’article L. 37 du code électoral, « Tout électeur peut prendre communication et obtenir copie de la liste électorale de la commune à la mairie ou des listes électorales des communes du département à la préfecture, à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage commercial.
Tout candidat et tout parti ou groupement politique peuvent prendre communication et obtenir copie de l'ensemble des listes électorales des communes du département auprès de la préfecture, à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage commercial.
Les listes électorales et les tableaux rectificatifs définitifs sont communicables dans leur intégralité (20134450, 20134713) à tout électeur - quel que soit le lieu où il est inscrit (20063158, 20134793) -, tout candidat et tout parti ou groupement politique.
Ainsi, la personne qui justifie par tout moyen, y compris une attestation sur l’honneur - la loi ne précise pas l’obligation de détenir une carte d’électeur (20052701) - être électeur peut accéder et obtenir copie de la liste électorale complète, y compris des informations couvertes par le secret de la vie privée (adresse personnelle, date et lieu de naissance des électeurs).
En revanche, les pièces présentées à l’appui d’une demande d’inscription sur la liste électorale ne sont pas communicables aux tiers (20101886).
L’accès aux listes électorales peut être obtenu par un électeur agissant pour le compte d’une personne morale n’étant pas un parti ou un groupement politique, sous réserve du respect des règles relatives à la réutilisation (Cf. réutilisation) (20064862, 20156110 et 20190154).
La communication d’un fichier fusionnant l’ensemble des listes électorales des communes d’un département est soumis aux mêmes dispositions que celles qui régissent la communication de ces listes (20091129).
Révision des listes électorales
La liste électorale en cours de révision présente le caractère de document inachevé. De ce fait, elle ne devient en principe communicable que lorsque que la procédure de révision est terminée (20114487). Toutefois en cours de révision le tableau provisoire des additions et retranchements visé à l’article R. 10 du code électoral est communicable (20121261).
Pendant la durée de la révision, l’ancienne liste reste communicable (20010843) et le restera d’ailleurs après archivage.
Les procès-verbaux relatifs aux travaux des commissions administratives de révision des listes, ou encore le registre des décisions prises par la commission de révision sont communicables à tout électeur qui en fait la demande, y compris les mentions intéressant la vie privée des électeurs (date et lieu de naissance, domicile), dans la limite, toutefois, des informations de ces documents qui sont indissociables des opérations d’établissement et de révision des listes électorales. Ne satisfont pas à cette condition d’indissociabilité les mentions qui seraient relatives, en cas d’inscription sur une nouvelle liste, à l’adresse antérieure à cette inscription et, en cas de radiation de la liste, à l’adresse dans la nouvelle commune où l’intéressé s’est fait inscrire. Ces mentions doivent, s’il y a lieu, être occultées avant communication (20134812, 20181245).
La commission estime que la liste des membres de la commission administrative de révision de la liste électorale de même que les décisions de nomination de ces membres sont des documents administratifs communicables à toute personne en faisant la demande, en application de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration. (20140001).
Communication des listes électorales « archivées »
Revenant sur sa doctrine antérieure (20083971, 20091746), la commission estime désormais qu'aux termes de l’article L. 213-1 du code du patrimoine, les listes électorales autres que celles qui servent aux opérations électorales en cours ou à venir dans l'année, qui sont des archives publiques, deviennent librement communicables, en application du 3° du I de l’article L. 213-2 du code du patrimoine, à l’expiration d’un délai de cinquante ans à compter de leur élaboration et que les conditions de qualité, d'intérêt et d'utilisation prévues par les dispositions combinées des articles L. 28 et R. 16 du code électoral, et dans un avenir proche par les dispositions de l'article L. 37 résultant de la loi du 1er août 2016, ne sont pas applicables à ces listes « archivées ».
Les règles régissant la communication de ces listes archivées sont les dispositions de l'article L. 213-1 du code du patrimoine selon lesquelles les archives publiques sont communicables de plein droit, sous réserve des dispositions de l'article L. 213-2, qui prévoit seulement des conditions de durée de protection ainsi que l'exclusion des archives dont la communication est susceptible d'entraîner la diffusion d'informations permettant de concevoir, fabriquer, utiliser ou localiser des armes nucléaires, biologiques, chimiques ou toutes autres armes ayant des effets directs ou indirects de destruction d'un niveau analogue.
Ce changement de doctrine a pour conséquence de permettre, dans le cadre des dispositions de l'article L. 213-3 du code du patrimoine, une autorisation d'accès aux listes électorales archivées avant l'expiration du délai de cinquante ans aux personnes qui en font la demande dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger, qu'il appartiendra aux services des archives d'apprécier, et après accord de l'autorité dont émanent les listes. Peuvent ainsi demander une consultation des listes archivées, des chercheurs étrangers ou des personnes morales, qui en étaient jusqu'à présent exclus.
Modalités de communication
Dans le silence du code électoral sur ce point, l’accès s’exerce dans les conditions prévues aux 1° à 3° de l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration, anciennement article 4 de la loi du 17 juillet 1978, au choix du demandeur, à savoir par consultation gratuite sur place ou par remise ou envoi de copies soit sur papier, soit sur support informatique, dans la limite des possibilités techniques, et aux frais du demandeur (20103206, 20112439, 20112942, 20132873).
Réutilisation
L’article L. 37 du code électoral subordonne la communication des listes électorales à l’engagement du demandeur de ne pas en faire un « usage commercial ».
Sur le fondement du dernier alinéa de l'article R. 16 du code électoral, qui subordonnait la communication des listes électorales à l’engagement du demandeur de ne pas en faire un usage « purement commercial » la commission avait considéré que le caractère purement commercial ou non de l’usage des listes s’appréciait au regard de l’objet de la réutilisation envisagée et de l’activité dans laquelle elle s’inscrivait, de la forme juridique retenue par le réutilisateur pour poursuivre cette activité, l'existence ou l'absence de ressources tirées de cet usage constituant à cet égard de simples indices. Elle a regardé, de manière constante, comme purement commerciales non seulement la commercialisation des données elles-mêmes, le cas échéant après retraitement, mais aussi leur utilisation dans le cadre d’une activité à but lucratif.
Elle a ainsi exclu la communication des listes électorales à un avocat, pour appuyer un recours (20100921), à des assureurs, pour la recherche d’un bénéficiaire d’un contrat d’assurance-vie s’inscrivant dans le cadre de leur activité commerciale, en dépit de l’intérêt général qui s’attache à ce que de tels contrats ne demeurent pas en déshérence (20160214), à des généalogistes professionnels, dès lors que l’emploi des listes électorales, qui facilite la recherche des héritiers d’une succession dans le cadre des contrats de révélation conclus par les généalogistes professionnels, participe nécessairement à l’exercice de l’activité de ces derniers, qui présente un but exclusivement lucratif (20091074). La commission qualifie également d’usage commercial, au sens de véritablement commercial, les usages mixtes qui peuvent en être faits (par exemple, pour l’organisation d’une consultation populaire sur le maintien de la licence d’armateur délivrée à une société d’exploitation de ferrys, (20094400), seules les activités non commerciales pour le tout, comme le démarchage politique (20071983) ou des actions d’intérêt général (20064862) échappant à cette qualification.
La commission considère que la méthode d'appréciation de l'usage commercial des listes s'inscrit dans la continuité de sa doctrine antérieure, sans qu'aient d'incidence à cet égard ni le caractère directement commercial ou non de la réutilisation, ni l'échéance à laquelle celle-ci est susceptible de constituer une source de profit pour la personne qui en demande l'accès ou pour le compte de laquelle elle est susceptible d'en demander l'accès, ni le caractère éventuellement mixte, commercial et non commercial, de la finalité poursuivie par le demandeur. Il peut également être tenu compte du contexte dans lequel l'électeur demande communication des données, notamment s'il est salarié d'une personne morale pour le compte de laquelle il sollicite l'accès aux données électorales susceptible de bénéficier de la réutilisation ou s'il est susceptible de tirer bénéfice, sous une forme quelconque, de la retransmission de ces données à des tiers.
Sur le fondement des nouvelles dispositions de l'article L. 37 du code électoral, la commission a estimé que des données extraites du rôle électoral n'étaient pas communicables à des huissiers de justice agissant en dehors des missions de service public de la justice qui leur sont attribuées par le premier alinéa de l'article 1er de l'ordonnance du 2 novembre 1945 (20183607).
Elle a également estimé que la communication de données extraites du rôle électoral demandée, pour le compte d'un laboratoire médical ou d'un fabricant de dispositifs médicaux ou au bénéfice de tels personnes morales, par un électeur, revêt, dès lors qu'elle a pour finalité la commercialisation de médicaments et de dispositifs médicaux à des fins lucratives, fût-ce à une échéance éloignée, une finalité commerciale au sens et pour l'application de l'article L. 37 du code électoral. Elle ne peut donc être légalement formée sur ce fondement (20190154).
Il résulte de la décision n° 388979 du Conseil d'Etat du 2 décembre 2016 que la collectivité saisie d'une demande d'accès au rôle électoral dispose de la faculté de solliciter du demandeur la production d'éléments complémentaires susceptibles d'éclairer ses intentions et peut, si elle estime, nonobstant l'engagement pris par le demandeur, qu'il existe des raisons sérieuses de penser que l'usage des listes électorales risque de revêtir, en tout ou partie, un caractère commercial, opposer un refus de communication de la liste électorale. La commission considère que la collectivité peut, de manière analogue, solliciter des informations complémentaires si elle estime que l'électeur agit pour le compte d'une personne morale, non mentionnée par l'article L. 37 du code électoral, poursuivant des fins commerciales (20132865 et 20190154).
Le traitement informatique des listes - s’agissant de fichiers contenant des données à caractère personnel - est subordonné aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978, relative à l’informatique et aux libertés qui relèvent de la compétence de la CNIL. Cette dernière devra donc être préalablement consultée par la personne qui procèdera au traitement (tri, extrait…), et la CADA recommande à l’administration d’en informer le demandeur (20052701, 20081743).
Enfin, le demandeur qui a obtenu la communication d’une liste électorale doit être regardé comme un responsable de traitement de données à caractère personnel et, à ce titre, il devra se conformer aux dispositions de la loi du 6 janvier 1978 et du Règlement général sur la protection des données (RGPD) (20192148)
En tant que réutilisateur, le demandeur de la liste électorale devra notamment s'assurer que l'usage qu'il entend faire de celle-ci respecte les principes relatifs au traitement des données à caractère personnel, (20193905, 20194248) les conditions de licéité d'un tel traitement et les droits des personnes concernées, définis respectivement aux articles 5, 6, 7 et au chapitre III du RGPD.
Pour aller plus loin : https://www.cnil.fr/fr/la-liste-electorale
Déclarations de candidature
La commission estime que les mentions (nom, prénom, sexe, date et lieu de naissance, domicile et profession) qui doivent figurer dans les déclarations des candidats aux élections politiques en vertu des dispositions du code électoral sont communicables à tout demandeur, aucune de ces mentions « n’excédant l’information légitime des citoyens sur la qualité des candidats » (20123881).
S’agissant des présentations de candidature à l’élection présidentielle, l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 en régit la publication et la CADA estime que ces dispositions sont exclusives de l’application de celles du titre 1er de la loi du 17 juillet 1978 (20022151).
La commission a également estimé que les déclarations de rattachement des candidats à l’élection des députés à une formation politique en vue de la détermination du montant de l'aide publique devant être allouée à ce parti ne relèvent pas de la vie privée de ces élus et que leur communication participe de la nécessaire transparence démocratique et n’excède pas l’information légitime des citoyens (20175495).
Listes d’émargement et documents liés aux opérations de vote
La communication des listes d’émargement est régie par les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 68 du code électoral, selon lequel « les listes d’émargement déposées à la préfecture ou à la sous-préfecture sont communiquées à tout électeur requérant pendant un délai de dix jours à compter de l’élection et, éventuellement, durant le dépôt des listes entre les deux tours de scrutin, soit à la préfecture ou à la sous-préfecture, soit à la mairie ». Ces dispositions spéciales font obstacle à l’application du code des relations entre le public et l’administration (20082653).
S’agissant des procès-verbaux, il y a lieu de distinguer selon la nature du scrutin. Les procès-verbaux des commissions chargées du recensement des votes à l’occasion des élections législatives sont versés aux archives départementales passé un délai de dix jours après la proclamation des résultats du scrutin et ne peuvent plus, ensuite, être communiquées qu’au Conseil constitutionnel, en vertu de l’article 32 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel auquel renvoie l’article LO. 179 du code électoral (20084457 , 20133977). La communicabilité des procès-verbaux des autres élections est quant à elle régie par les dispositions de l’article R. 70 du même code, qui prévoit que ceux-ci sont communiqués à tout électeur qui le demande « jusqu’à l’expiration des délais prescrits pour l’exercice des recours contre l’élection ». A l’expiration de ces délais, la communication des procès-verbaux se fait sous le régime du code des relations entre le public et l’administration. (20080590).
La commission a estimé que la procuration établie à l’occasion d’un scrutin, et détenue par la mairie, n’est pas communicable sur le fondement de la loi du 17 juillet 1978, désormais codifiée, en vertu de la protection du secret de la vie privée (20064039).
N.B. L’article R. 76-1 du code électoral, qui n’est pas au nombre des articles auxquels la compétence de la commission pour émettre des avis a été étendue, prévoit que le registre des procurations, sur lequel figurent les noms et prénoms du mandant et du mandataire, le nom et la qualité de l’autorité qui a dressé l’acte de procuration et la date de son établissement ainsi que la durée de validité de la procuration, est tenu à la disposition du tout électeur requérant, y compris le jour du scrutin.
La commission considère que la liste des assesseurs composant les bureaux de vote et celle des délégués désignés par les candidats en présence pour contrôler le déroulement des opérations électorales constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration, après occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée, telles les dates et lieux de naissance des intéressés ainsi que leurs adresses (20122100).
La liste des personnes ayant participé pour le compte de la commission de propagande électorale à la mise sous pli et à l’envoi des circulaires et bulletins de vote dans le cadre de la préparation d’élections cantonales est communicable à toute personne qui en fait la demande après occultation des mentions relatives au nombre d’enveloppes préparées par chacune de ces personnes et à la rémunération allouée à chacune d’elles (20121900).
Comptes de campagne
Le compte de campagne électorale d’un candidat et tous les documents venant à son appui adressés à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP), dans l’exercice de ses missions, sont des documents administratifs communicables à compter de la décision rendue par la Commission sur ces comptes (20113922), sous réserve de l’occultation des informations couvertes par les secrets protégés par l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration notamment le secret de la vie privée et le secret en matière commerciale et industriel (20120775).
Les documents produits ou reçus dans le cadre de la procédure contradictoire menée par la CNCCFP qui approuve, rejette ou réforme les comptes d’un candidat n’ont pas de caractère juridictionnel. Ainsi, le questionnaire adressé par les rapporteurs de la CNCCFP au candidat ou à son représentant, les réponses à ce questionnaire, les lettres d’observations des rapporteurs sont communicables sous réserve de l’occultation des éventuelles mentions qui porteraient une appréciation, un jugement de valeur ou révèleraient le comportement du candidat dans des conditions qui lui seraient préjudiciables.
Un recours devant le juge de l’élection n’empêche pas la communication des comptes sauf si celle-ci est susceptible de porter atteinte au déroulement de la procédure engagée, hypothèse prévue par les dispositions du f) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration (c’est-à-dire porter atteinte au déroulement de l’instruction, retarder le jugement ou compliquer l’office du juge) (20131038).
| Type de document | Fondement juridique spécifique | Communicable intégralement | Communicable après occultation des mentions couvertes par le secret de la vie privée | Non communicable aux tiers | |
|---|---|---|---|---|---|
| 1) LES LISTES ELECTORALES | |||||
| Les pièces justificatives présentées à l'appui d'une demande d'inscription sur la liste (20101886 ) | X | ||||
| Les listes électorales définitives et celles archivées (20134450, 20091746 ) | article L.37 du code électoral | X sous réserve d'être électeur et s'engager à ne pas faire un usage commercial | |||
| La procuration (20064039) | X | ||||
| 2) LA REVISION DES LISTES | |||||
| Nomination des membres de la commission administrative de révision (20140001) | X | ||||
| Liste des membres (20140001) | X | ||||
| Les procès-verbaux de la commission (20134812) | X | ||||
| Le registre des décisions prises (20134812) | X | ||||
| 3) LES CANDIDATS | |||||
| Les déclarations des candidats (20123881) | X | ||||
| Les présentations de candidature à l’élection présidentielle (20022151) | article 3 de la loi du 6 novembre 1962 Incompétence de la CADA | ||||
| 4) LES DOCUMENTS LIES AUX OPERATIONS DE VOTE | |||||
| Les listes d’émargement (20082653) | dernier alinéa de l’article L. 68 du code électoral | X | |||
| Les procès-verbaux des élections législatives (20133977) | article 32 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 auquel renvoie l’article LO. 179 du code électoral. Incompétence de la CADA | X passé un délai de 10 jours après transmission au Conseil constitutionnel | |||
| Les procès-verbaux des autres élections (20080590) | article R. 70 du code électoral. Incompétence de la CADA |
X jusqu’à l’expiration des délais de recours |
|||
| La liste des assesseurs et celle des délégués désignés par les candidats (20122100) | X | ||||
| La liste des personnes ayant participé à la mise sous pli (20121900) | X | ||||